一个“国务院组成部门”，若说其任务和职责不能一言以蔽之而且使受众大致明白的，恐怕非民政部所属。业内传言，前民政部部长崔乃夫曾经在回答中央领导关于“什么是民政工作”的提问时回答说：民政工作是这么一项工作：如果干得好，领导可能没感觉；但要是干得不好，领导就会觉得很重要。因此，民政工作一直以来总是以“上为中央分忧，下为百姓解愁”为己任。

一般看来，崔的回答似乎有点文不对题、答非所问，并没有正面地对民政工作的内涵和外延作出解释，而是迂回地说出了民政工作的重要性。但如此作答的原因之一，恐怕也是因为民政工作很难用一句话表述清楚。

实际上，民政部自1978年“重新设置”以来，一直试图对“什么是民政工作”这个问题作出理性的解答。沿着历史的长河，在对民政的概念进行研究和界定的过程中，逐渐地发现了民政的一些特点。

一．民政工作的开放性

在1950年7月召开的第一次全国民政会议上，时任内务部长的谢觉哉的一番话非常耐人寻味：“民政是对非民政说的，内务是对外务说的。凡属人民的政事，如没有专业部门管的，就都归民政部门管；另一方面，没有专管机关的事，又常常和其他部门有着广泛的联系（尤其是与财经部门）。这个联系是切不断的，切断就不好办事，只能作某些调整。

谢老的这段话，很坚定地表达了三层意思：其一，人民的政事，若无专管部门管，都属于民政管；其二，不能指望给民政画个圈圈，以后就只管圈里的事情；其三，“中心工作”是中央政府工作的重心甚至核心，民政部门常常要配合其他部门做好中心工作，而当中心工作落到民政部门时其他部门也会配合。谢老的意思如果以系统论的语言来诠释，可以说“民政”是一个开放的系统。

1．民政的是一个开放的工作系统

毋庸讳言，民政工作有其“开放性”的特征。现代社会的一个特点就是精细分工。一个现代国家的各项国家事务或政府职责，通常都会被一一分配并归属到各个政府部门——譬如根据2013年《国务院机构改革和职能转变方案》设置的26个国务院组成部门（包括国务院办公厅）3——从而成为这个部门的工作任务或具体业务。

对于绝大部分政府部门来说，其工作任务是相对稳定的，其职责范围也是比较明确的。前民政部长崔乃夫曾说“很多部门是以解决单一矛盾为对象的。如公安部—社会治安，卫生部—防病治病，铁道部—铁路运输，教育部—培养学生。”但是，以“解决单一矛盾为对象”的政府分工不管怎么分，总会有一些“被挑剩下”的“七零八碎”，最终要由一个政府部门站出来“收拾残局”。这也是国际惯例，世界各国都这样，通常这个政府部门叫“内务部”或“内政部”或者其他什么的。中国称之为“民政”，倒是特殊国情。也正因为这样，民政部门的“一大堆”业务之间很难看出有什么必然联系。所以，崔乃夫指出：“民政部门是以解决多方面矛盾为对象的部门，有些工作彼此之间缺少联系。如婚姻登记和殡葬改革，安置和救灾，行政区划与优抚，缺少直接的联系。”在业内，民政部常常被揶揄为“不管部”，意即名义上不管，其实什么都管。

“民政”一词，其实是个很古老的概念，最早见于南宋时徐天麟所著的《西汉会要》4 一书。但是，古代的“民政”之“民”，是一个相对“军政”之“军”而言的大概念。在中国几千年高度集权的封建王朝中，政务上的分工还是很粗糙的。直到1906年（清光绪三十二年）清政府试图实行君主立宪，撤销传统的六部，改设11个新部，其中就包括民政部。辛亥革命以后，上述政府职能分工的大框架基本上延用下来，不过改称 “内政部”。建国之初，中央人民政府政务院设30个部、委、院、署、行，内务部仍排列首位。

建国以后，随着政府职能分工的精细化，许多原来属于民政（内政、内务）部门的业务，不断地分化出去。一方面，很多重要的业务和机构，在组织上搭起了框架，在内容上理顺了头绪，随后就会服从大局因需要而调整，或移交给别的“专管部门”，或开始自立门户。从这个意义上说，民政系统有点像一个政府职能乃至政府部门的“孵化器”。另一方面，因为社会在与时俱进，尤其是在“经济转轨、社会转型”的改革开放时期，总会发生新的矛盾、新的问题。由此而产生的新的工作和任务，需要有政府部门来承接。那些一时乃至永远与“专管部门”对不上号的，就仍然要民政部门来承担。

在计划时期，民政工作一直保持着一个比较大的框架，但具体的工作任务则有出有进。从建国之初内务部所承担的任务看，如游民妓女的改造、民工动员、农村土地改革、土地的清丈、登记和土地证的颁发等，这些政府职责因其历史使命已经完成，所以不复存在或名存实亡。有些政府职责则因需要而转移到其他政府部门，如户籍人口调查登记、国籍的取得和丧失、禁烟禁毒、移民、城市房产地产政策的规划、城市营建用地的审核、公共房地产的保护等。还有一些职责范围缩小，如主管地方人民政权建设的指导事项，后来演变为基层政权建设。但是，民政也始终有个与社会保障相关的核心部分。从第二次（1953年）到第六次（1960年）全国民政会议，一直强调优抚、复员、安置、救灾和社会救济等项工作为民政部门的主要业务或基本业务。5 从理论上说，上述业务基本上属于“剩余型社会福利”。

2．民政的不甘边缘和主动求变

文革后的1978年2月，五届人大一次会议通过决议，决定“重新设置民政部”。新组建的民政部的工作任务和职责范围，一如既往地仍然具有“开放性”的特点。然而，如果说计划时期民政工作职责范围的变动基本上是服从党中央、国务院（政务院）的安排，但到了“经济转轨、社会转型”的新时期，民政工作的变动则显示出积极求变的主动意向。

1970年代末刚刚恢复重建的民政部门，工作任务相对简单。当时的民政干部经常自嘲，工作对象是“盲聋哑、痴呆傻、孤儿寡”，工作手段是“发发钱、拜拜年”。一些能够体现行政权力的业务却在民政部门待不长，有的刚组建就被划出。1978年，经国务院批准成立了民政部机关人事局。但到1980年，人事局就“移交”国务院，升格为国家人事局。

中国的特殊国情，决定了在整个政府体系中，一个部门得不到最高层的重视会面临怎样一种尴尬的境遇。香港学者黄黎若莲于1980年代末对中国的民政和社会福利工作作了考察和研究。在《边缘化与中国的社会福利》一书中，她对当时民政和社会福利工作作了如下评价：“民政工作的预算收入，包括用在福利项目上的钱一直少得可怜。国家投入更像是残羹剩饭，而不是一项主要承担。”究其缘由，黄黎若莲指出：“民政部门管理下的社会福利变成了为边缘人口提供的边缘服务”。7 总之，民政工作因服务对象的“边缘性”导致了其提供的服务“被边缘化”，最终民政部门自身也“被边缘化”。

从1982年开始，崔乃夫主政民政部10年，这一时期是“推进民政工作改革发展，开创民政工作新局面”的10年。8 1983年年初，崔乃夫提出了“三个一部分”的理论概括：“民政部的任务有九类，十几个方面。如果把这些方面进行一次归纳，我认为可以划分为‘三个一部分’。即：政权建设的一部分；社会保障的一部分；行政管理的一部分。”同时他还强调：“所谓一部分就不是这些方面工作的全部。”9 崔乃夫的“三个一部分”，一般认为有三层含义：一是民政工作可以归纳为三个部分；二是这三个部分分属三个政府工作领域；三是每一部分民政工作都是其所属领域中的一部分工作。但现在看来，崔乃夫的说法其实还有一句潜台词，即民政工作的三个部分在其所属领域中都有其扩张的广阔空间。

于是，从1980年代中到1990年代初，民政工作在崔乃夫的领导下主动求变。在当时的政府部门中，这样的行为是很少见的。民政工作在政权建设、社会保障和行政管理三个领域中开始自我扩张：在社会保障领域，先是从农村救济中发展出农村扶贫，继而进行农村基层社会保障制度的探讨，最后发展出农村救灾扶贫储金会、农村救灾合作保险制度和农村社会养老保险制度；社会福利事业从自费收养开始，发展出了服务于老年、儿童和精神病人的“社会化”的福利机构；从为残疾人就业开办的福利企业开始，发展出了颇具规模的“民政经济”；从为残疾人事业进行社会募捐开始，发展出“社会福利有奖募捐”。在政权建设方面，先是从社会福利的角度发展社区服务，然后提升为社区建设。在行政管理方面，从社团管理开始，发展出民间组织管理。

在1980年代，中国政府的财政实力还非常薄弱。据媒体报道，1986年，崔乃夫与时任总理的赵紫阳有这么一段对话：总理问：“老崔，民政工作现在好搞不好搞？”崔乃夫笑了笑说：“说好搞也好搞，说不好搞也不好搞。”总理显然对崔乃夫回答感兴趣，接着问：“怎么讲？”崔乃夫回答说：“我们主要是为穷人办事，可资金匮乏，一些社会福利事业很难发展。”总理又问：“解决这方面问题你还需要增加多少钱？”崔乃夫答：“每年大约20亿。”总理略作思考，说：“国家没钱呀，你有什么办法吗？”崔乃夫试探着问：“我们能不能搞点彩票，把闲散资金集中起来办福利事业。”……10 传说中这段对话后来导致了“社会福利有奖募捐（福利彩票）”的诞生。其实，崔乃夫心目中的计划应该还不止于此。

两年以后，“民政经济”作为一个突出的亮点出现在第九次全国民政会议上。在崔乃夫的报告中提出：“民政经济是在民政部门管理下，运用国家、社会、群众各方面力量，为特定对象某福利的社会福利经济。”崔乃夫的设想是：全国民政系统要建立起四个系统，即行政系统、生产系统、服务系统和金融系统。11 然而，这个实际上是以政府部门“自力更生”筹措资金搞社会福利为目标的设想，因为过于理想化最终未能实现。

崔乃夫之后，由于社会经济发展的需要，民政部的扩张并没有停止。1990年代初，民政部开始在全国大力推行城市居民最低生活保障制度的建设：1995年，民政部总结了上海市等地方政府的经验，开始在全国试点。1997年，民政部的试点得到国务院的肯定，国务院发出通知，要求在建国50周年时，全国666个城市和1638个县镇所在地都要建立这项制度。1999年9月，民政部宣布，上述目标已经达到，同时出台了《城市居民最低生活保障条例》并于当年10月1日开始实施。12 随后，从2001年到2003年连续三年中央财政对城市低保制度的补贴翻番，从23亿元增加到92亿元，城市低保对象也从1999年的281万人迅速增加到2003年2247多万人。此后，基本上保持在2000—2300万人这一规模水平上。2007年，民政部宣布农村最低生活保障制度全面建立。

2004年党的十六届四中全会提出建设社会主义和谐社会的目标之后，民政部自1980年代中期以来就积极推进和介入的社会工作有了发展的机会。经过努力，在2006年党的十六届六中全会的决定中终于写入了“建设宏大的社会工作人才队伍”。此后，2012年党的十八大提出了“引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”，民政部一贯重视和支持的社会组织的发展前景又显光明。经过努力，在十八届三中全会的决定中就有了“要改进社会治理方式，激发社会组织活力”。

综上所述，我们可以得出几点结论：其一，政府职能分工总会留下一些“剩余”的任务或业务，这就需要一个有能力、有担当的政府部门来承担，于是民政部门应运而生。其二，随着政府职能分工的精细化，随着社会经济发展的与时俱进，民政的职能或业务会有进有出地表现出“开放性”。其三，从被动接受到主动求变，是民政发展道路上的重要转折点。其意义在于将民政系统的开放性把握在自己手中。其四，随着社会的发展，新的矛盾、新的问题仍然会不断产生。以开放之民政，可以继续做大，继续发展。

二．社会福利服务的整合

进入2010年代，已经扩张了20多年的民政工作是否还需要继续扩张？答案应该是肯定的。因为中国社会逐渐进入经济新常态，这也意味着民政工作也可能会随之进入“民政新常态”。现在的问题是，民政工作应该以怎样的路径和方式继续扩张，继续为民生保障和维护社会稳定作出新的贡献？

1．民政工作新的增长点

2010年前后，曾经提出过一个关于“民政工作新的增长点”的改革思路，即：1980年代中期到1990年代中期，民政工作的增长点是“双拥优抚”，就是常说的“军字口”的；1990年代中期到2000年代中期，民政工作的增长点是“社会救助”，就是常说的“救助口”的；2000年代中期以后，民政工作应该寻找新的增长点了，这就是社会福利服务，包括老年福利服务、儿童福利服务和残障福利服务。

前两个增长点，可以从民政经费的增长中清楚地看出其发展趋势，根据民政部网站提供的数据，在2005年718亿元民政事业费中，优抚安置经费为235亿元，占总费用的32.72%；城乡低保经费是261亿元，占总费用的36.35%；其余的民政业务加起来是222亿元，占总费用的30.91%。可以说，民政事业经费基本上是优抚安置、城乡低保和其他民政业务三分天下。

到2014年，根据民政部网站提供的“统计公报”：社会服务事业经费总支出为4404亿元，但“公报”没有进一步提供分类数据。16 另据民政部网站披露的2014年1—12月支出的社会服务事业费为3956亿元（比“公报”数据少448亿元），17 但后者有分类数据。其中优抚事业经费支出602亿元，占总费用的15.21%；而社会救助经费支出则已达到2100亿元，占总费用的53.08%。

两相比较，有两点值得关注：其一，2005年的民政事业经费718亿元占当年国家财政支出的2.13%；18到2014年，民政部门的社会服务经费绝对数已达4404亿元，占当年国家财政支出的比重为2.90%；19 9年间增长幅度为0.77个百分点。其二，无论是2005年还是2014年，社会救助（城乡低保）和优抚安置的费用支出都是社会服务（民政事业）经费的大头。2005年，两者支出的费用相加为2702亿元，占总支出的比重为69.07%；2014年，两者相加为2702亿元，占总支出的比重为68.29%；期间增长幅度为-0.78个百分点。

以上的数据分析是否说明：30年来，“双拥优抚”和“社会救助”这两项民政业务都已经相对成熟，如果不做特别大的政策调整的话，继续扩展的空间已然有限。

但是，中国的社会保障制度有一个软肋，这就是社会福利服务。2005年，民政事业经费中的社会福利开支为63亿元；20 2014年，民政社会服务经费中社会福利开支增加到189亿元。21 9年间，增加了2倍。但是，社会福利的需求恐怕增长更快，老年人的问题、未成年人的问题、残障人士的问题，始终对中国社会进一步的发展进步构成障碍。但是，2005年社会福利开支占民政事业经费开支的比重为8.77%；而到2014年，这个占比减少到4.77%，反倒萎缩了差不多40%。

以上的问题主要的根源可能是认识问题：中国的社会保障改革始于1980年代中期，其时正值发达国家批判“福利国家”的热潮。因此，福利是个“坏东西”在中国的政界和学界扎下了根。但1990年代以后发达国家对“社会福利改革”的反思，并把1980年代称为“那穷人开刀的十年”，我们却一概不知。

于是，在中文语境中，一讲到“福利”，常常就认为是“公家（国家或单位）掏钱，免费午餐”，其实不然。实际上，这里所讲的“社会福利”是一个与政府的社会保障（广义的）和基本公共服务，也与社会工作理论密切相关的操作性概念，主要是指社会服务和社会津贴。社会服务，或称社会福利服务，是中国社会福利制度中最主要的内容，通常讲的“非营利”应该也主要指的是这一块。所谓“非营利”，就是成本核算，收支平衡。凡有能力付费的就应该付费，缺乏能力或者完全没有能力的，就由政府补贴或买单。政府通过提供社会服务，可以满足市场化服务不愿或不能涉足而人民群众日常生活又离不开的服务需求。

2012年，国际劳工组织通过了《关于国家社会保护底限的建议书》，其中强调，要重视以非缴费型或者根据经济情况来提供福利保障，确保相关制度安排的有效性，使被保护的社会群体和个人能够得到必要的商品和服务。这与近年来国内民政部门和学术界提出的建立适度普惠的社会福利制度的思想是一致的。

2．“三社联动”和社会福利服务

“三社联动”，是近年来频繁出现在与民政工作或社会工作相关的文献中的一个概念。对于这个概念，政府、学界和媒体已经有很多的解释。有的解释比较直白，“民政味”也比较重。但是从某种意义上说，似仍未道出“联动”的本质及重要意义。最常见的如：“三社联动”就是在政府的领导下，社区居委会带动社区居民参与社区活动、社会组织为社区居民提供全方位服务、专业社工介入社区建设和发展。
　　若从社会政策的角度来看，“三社联动”的本质及重要意义应该是“整合”，实际上就是要将民政工作中社会治理或社区治理的“一部分”（崔乃夫语）的职责和任务，以社区建设、社会组织和社会工作为路径或手段，再以社会服务为核心整合起来，以期达到“整体大于部分之和”的目标。

若咬文嚼字，“三社联动”应该是一个只有在中文语境中才会出现的复合名词，这样的提法绝对与中国的特殊国情相关。因为按国际惯例，“三社”本就是一家，何来“联动”。而在中国，“三社”却在政府工作中分了家，所以才会有“联动”一说。当然，因为上述的“分家”，就行政体系而言，基本上都在民政工作的范畴之内；就学术理论而言，基本上都与社会工作密切相关。这样的社会脉络，也就为“联动”奠定了行政基础、组织保证和学术底蕴。

从一部社会工作的发展历史看，17世纪初，在全世界率先实现工业化的英国颁布了“伊丽莎白济贫法”，开创了国家介入和干预济贫事业的先河。但是，“济贫法”本身的重点却放在了惩治流浪汉，而把对贫困人口的接济和援助交给了“教区”。于是由教堂中的牧师出面，组织慈善组织，后来又联合起来，发展成慈善组织会社，派出“友善访问员”，帮助贫困家庭适应社会，改善生活。与此同时，在英美一些贫困的社区中，出现了如“汤恩比馆”、“霍尔馆”等社区服务中心，兴起了以社区为基础的“睦邻运动”。再后来，到20世纪初，美国的理奇蒙出版了《社会诊断》一书，提出了一套以“社会诊断”为核心的社会工作理论与方法，这个历史事件被认为是现代社会工作之发端。

在上述社会工作历史演进的过程中，我们会看到：以国家济贫以及后来的社会救助以及再后来的社会福利为目标，从社会组织（即当年的慈善组织会社）到社区服务（即当年的“汤恩比馆”、“霍尔馆”）再到社会工作的诞生，是沿着一条历时性的线索，顺理成章地一步一步发展起来的。所以，从这个意义上说，按国际惯例，“三社”原本是一家，天生就是“联动”的。

在中国，“三社”则是在不同时期，根据中国的国情和社会经济发展的需要，渐次从国外引进并“嵌入”到中国的社会体制中的。首先是“社区服务”， 1980年代中，随着社会学的恢复，民政部引入“社区”的概念并创造了“社区服务”的新理念，后来在90年代发展成“社区建设”，成为民政工作中“基层政权与社区建设”的核心内容。其次是“社会工作”，在1980年代中后期，民政部与北京大学联合办学，开设了“社会工作”硕士课程，从此社会工作教育在中国逐渐发展起来。而社会工作作为一项政府职责为政府所确认，则要到2006年中共十六届三中全会，从此民政部门又多了一项职责——社会工作。再次，是“社会组织”，社团登记与管理在建国初期就是民政部的职责，但社会组织的发展则是由1980年代末的“希望工程”和90年代初中华慈善总会的建立为新的起点。一直到2007年十七大之后，社会组织才进入了快速发展的阶段。

从民政部的内部分工看，“三社”至少涉及到4个业务司局，这就是民间组织管理局、基层政权和社区建设司、社会福利和慈善事业促进司和社会工作司。若从“整体观”出发，“三社联动”就需要以上司局通力合作，协同“联动”。

前一段时间理论界时兴“大部制”，其中一个主要的理论观点就是要把政府部门之间的职责范围和界限划分得一清二楚。但是，这种理想主义的职责分工是很难实现的，可以说，政府部门之间的职责其实怎么划分都会有交叉之处和含混之处。所以，政府工作更应该强调的是协同、是整合，而不是“楚河汉界”。“三社联动”是同一个政府部门之内的司局间的合作和联动，应该更容易实现。

“三社联动”的目标究竟是什么？按前述“最常见的”解释，是针对社区治理的，窃以为有所偏颇。一言以蔽之，“三社联动”的最直接的目标就是提供社会福利服务。

在现实生活中，政府直接提供服务有很多弊病，所以就要求社会组织，亦即非营利组织或曰第三部门的介入和参与，社会组织可以把利益攸关的人民群众组织起来参与和分享服务。严格说来，社区组织本身也是一种社会组织，只不过是一种与地域联系得更紧密的社会组织而已。社会组织也好，社区建设也好，重点是人，是被用某种形式（社会组织、社区）组织起来的人。从这个意义上说，“以人为本”自是其题中应有之义、然而，近年来，最令人失望的是本应该实行自治的社区（组织），已成行政体系的延伸乃至“终端”，其行为方式与行政组织一般无二了。

“社区”一词被引入民政工作领域，是从“服务”开始的。但社区工作的重点从“服务”转向“建设”之后，更被看重的似乎是“选举”，但社区居民对此并不如政府期望的那样给予重视。尤其在城市，实际上服务是联系社区组织和社区居民的最重要的纽带。说得绝对一点，对居民而言，有了服务，社区组织才有其存在的正当理由；没有服务，社区组织就显得可有可无。所以，忽视甚至漠视服务去谈选举，本就是无源之水，无本之木。

就国际惯例而言，社会工作是一门应用性的现代社会科学学科，这门学科训练和培养出来的专业人才被称为“社会工作者”，而他们要到社会上去做的事情则是“社会服务”。所以在学术界有“社会工作是社会福利制度中的服务传递者”的说法。社会工作的方法——个案工作、小组工作、社区工作，等等，都是做好社会服务的基本方法乃至工作模式，而不是其本身的目标。在现代社会里，社会工作不与社会福利制度结合起来，只见方法，不见目标，“科学助人”、“助人自助”岂不都是空话？

综上所述，“三社联动”的直接目标应该是社会福利或曰社会服务，或着更时髦点称为基本公共服务，其理由有三：

其一，社会服务一般是指在现代社会中，因为市场并非万能，所以要用“非市场”的方式去满足人民群众的一部分服务需求。因此，如果将社会福利比作一个人，那么社会福利思想（价值理念）是其大脑，社会政策是其小脑，社会工作是其神经和血液，而社区和社会组织则是其五脏六腑和四肢百骸。当一个“人”的这些“零件”各自为政时，这个“人”不可能是一个活生生的人。只有当这些“零件”在大脑的指挥下形成一个整体时，这个“人”才能活起来。这就是“整体大于部分之和”，这也是“三社联动”的根本目的。

其二，社会治理、社会建设，其目标都是为了更好的为人民服务，而社会服务或基本公共服务，是其中最基础也是人民群众最需要的服务。离开了这个基本目标，其实就谈不上“治理”和“建设”（可能是“修理”或“维稳”）。社区治理、社区建设，是为了使“治理”和“建设”更有可行性和可操作性，将其与一个确定的地域空间联系到一起。从理论上说，如果一个一个的社区都治理好了，建设好了，那么整个社会也就治理好了，建设好了。

从当前民政工作的实践看，“三社联动”主要是在地方和基层付诸实施。这自有其道理，一则是越到基层，服务的需求就越具体，也就越好操作。二则是越到基层，“上面”的部门分工的界限就越模糊，也就越容易讲整合。但是，“三社联动”并非只适用于基层，而在民政部门至少应该有个“中层（慎言顶层）设计”。

其三，在中国的行政体系中，因为政府部门乃至部门内部的职责分工造成了事实上的“集体利益”，而现行的绩效考核则加重和加固了这种“利益分割”。所以，在如今的政府工作中，应该更强调“部门合作”，在部门之内则须讲求“司局合作”乃至“处室合作”，这样的政府机关才像一个整体的有活力的团队。

“三社联动”应该是今后民政部门或社会工作都应该着力强调的工作模式，这种联动和合作应该从部本级就开始，而不是局限在地方和基层。如前所述，社会福利和社会服务是当今中国民生保障的最脆弱的软肋之一，因此将其作为民政工作新的增长点非常有必要。从理论上说，在民政系统内的合作，应该阻力会小一些甚至没有阻力。但在现实中是否如此，仍须拭目以待